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吴晓灵:关于规范资产管理市场的几点思考

来源: 日期:2020-07-10 人气:2370 责任编辑:主编

     吴晓灵  中国人民银行原副行长、清华大学五道口金融学院理事长 

按直接融资、间接融资分别监管,本质相同的产品实行统一的监管规则,是资产管理市场发展的必然趋势,也是金融业发展的必然规律。我们应该遵循规律,坚守底线,做勇于担当的金融人!

1997年,国务院证券委员会发布《证券投资基金管理暂行办法》,揭开了我国资产管理行业发展的序幕。2002年,中国人民银行颁布《信托投资公司资金信托管理暂行办法》,明确了信托公司应回归代客理财的本源、开展私募资金管理业务,自此开启了多种金融机构共同参与的资产管理市场发展进程。2003年,证监会发布《证券公司客户资产管理业务试行办法》,推动了证券公司资管业务的有序规范发展。同年,中国人保资产管理股份有限公司成立,开创了我国保险资金专业化运作的先例。2004年,银行通过理财产品开始介入资管市场。2012年,《证券投资基金法》修订,私募证券投资基金获得了合法参与资管市场的地位,从而最终形成了银行、证券公司、保险资管机构、信托公司、公募基金管理公司、私募基金管理人等机构共同参与的市场格局。这些机构共同推动了中国大资管市场的壮大和发展,业务规模由2012年底的19.99万亿元发展到2017年的111.35万亿元(未扣除重复计算)。

中国资产管理市场迅猛发展的原因,一方面是实体经济的强劲融资需求拉动,另一方面是金融机构自身谋求发展、修复资产负债表和获取利润的推动。资管市场在服务实体经济融资、促进经济发展的同时,由于直接融资渠道不畅和监管分割等原因,也造成了运作的不规范和扭曲,从而埋下了金融风险的隐患。监管当局意识到这个问题,并持续对资管业务进行规范。20184月《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(以下简称“资管新规”)颁布实施以来,资管业务逐渐回归本源,市场秩序逐渐好转,金融风险得到有效防控。

我国大资管市场的形成和壮大,顺应了居民对财富保值增值的需求,顺应了市场主体对便利融资的需求,对促进国民经济发展起了非常重要的作用。资管业务中的不规范和扭曲是市场因融资渠道不畅而产生的变通安排,我们应当扬长避短、趋利避害,正确认识加快金融创新和加强金融监管的关系,切实防控资产管理业务的各类风险,推动我国资管市场归于规范和统一。

20191228日新修订的《证券法》将资产管理产品纳入证券范围,授权国务院按《证券法》的原则制定其发行和交易管理办法,为在证券的基础上规范资产管理市场和统一监管创造了条件。我们应当抓住新修《证券法》的契机,转变监管理念,划清市场与监管的边界,正确处理机构监管与功能监管的关系,放松牌照管制,解除金融压抑,疏通直接融资渠道;同时应当实现新老资管产品的平稳过渡和监管职能的平稳过渡,实现资产管理市场的统一监管。

 

首要的是监管理念的转变

 

一是监管当局要划清市场与监管的边界,降低市场经营主体的展业和合规成本。

资产管理产品是直接融资的工具,监管者的监管重点是投资者与资产风险适配、信息披露和投资范围合规等。对于普通公众及小投资人,由于其风险识别和承受能力较为有限,对面向这些投资者发行的公募产品应实行注册管理,要严厉打击欺诈行为。对于合格投资者,其风险识别和承受能力相对较高,因此面向这些群体的私募产品发行,应尊重当事双方的意愿,以合同约定为主,稳妥把握监管重点与力度。

证监会以往对公募基金产品实行核准制,核准过程较长。银保监会对公募产品实行备案制,给了发行人很大便利,但银行理财产品的信息披露和风险收益责任未按代客理财的本质和公募产品的本质严格管理,致使银行理财产品存在隐性刚兑、资金池和期限错配等问题。新修《证券法》对公开发行的股票、债券实行注册制,公募基金也应向此看齐,实行注册制储架发行,提高公募基金发行效率。

对于私募基金监管的重点不应是产品的投资方向,投资方向是委托人与受托人的意思自治,应由双方合同约定。私募基金监管的重点是不能向非合格投资者发行,不能变相公开宣传。协会的管理人登记、产品备案只是在监管豁免条件下的自律管理。对于管理人登记,协会的职责是在持续自律管理中剔除违反自律规则的机构和从业人员;产品备案只是为了便利统计,让监管当局掌握整体投资去向和趋势。私募管理人管理哪类产品为主,发起哪种投资方向的产品,是私募证券投资基金还是私募股权投资基金,抑或创业投资基金,理论上都是管理人和投资人之间的协商与选择。监管层可以对产品进行分类监测,对不同类别的基金制定不同的报送内容和标准,让管理人分类报告,但基金的类别不是管理人的类别,监管层不应当按产品投向对管理人进行分类监管。

当前,中国私募基金市场乱象频发,假借私募基金名义开展非法融资和利益输送的案例很多,协会不得不对基金管理人的登记设定门槛,对基金管理人按产品进行分类。但这些做法应当通过监管制度的完善、登记备案技术的改进和诚信制度的建立逐步改变,给予基金管理人发起设立各类产品的自由空间,降低私募基金的展业和合规成本。也希望监管当局与相关部门一起进一步合理界定创业投资基金内涵和范围,让国家鼓励创业的优惠政策低成本、精准地落实到位。

从功能监管的理念出发,证监会的机构设置应该是公募基金与私募基金同归于一个部门监管,这有利于对基金业监管规则进行统筹和协同。监管豁免之外的机构和私募产品由协会自律管理。监管边界的合理界定有利于市场效率的提高。

 

二是正确处理机构监管与功能监管的关系。

 

资产管理市场已经形成银行、证券、保险、信托、基金、期货各类金融机构共同参与的市场。实行统一的功能监管要转变单纯机构监管的理念,从市场准入为主的监管思路转向“机构监管+功能监管”的持续监管理念。

金融业是风险外溢性很强的行业,机构的市场准入是必须的,但机构进入后的合规经营更加重要,行为监管就是持续性的业务合规监管。无论是经营者还是各参与方,从事同样法律关系的金融活动要遵守同样的规则,并由一个监管当局执行,这既是行为监管,也是功能监管。机构监管与功能监管、行为监管相结合是金融发展的必然趋势。机构监管体现为法人机构的进入、整体风险控制和退出,功能监管和行为监管体现为业务的牌照管理和业务合规的持续监管。

在中国,监管当局的定位不仅是市场纪律的监督者,它还承担了市场发展的责任。在行业发展和风险防控的双重考核要求下,监管当局的“地盘意识”难以避免,公平对待所有市场主体难以做到。我们应该改变对监管的职责划分、优化问责机制,将业务创新和持续发展的责任还给金融机构的股东,监管当局的责任是维护自己批准的持牌业务的市场纪律,惩罚和有序清退不合规经营的机构,打击非持牌机构的违法经营行为。这种分工才能破除“地盘意识”,实现市场的统一监管。

国际上资产管理机构无论其股东是哪类金融机构,对其监管的规则是统一的。资管机构管理的产品会有侧重,有些机构同时发行和管理公募和私募产品,有些只做公募或某类私募,这体现了管理人的偏好和能力,但同类产品的监管规则是统一的,因而资产管理市场有按产品细分的市场,没有按股东属性细分的市场。在外资金融机构扩大进入中国的背景下,不调整职责分工,不实行功能监管,银行理财子公司和基金管理公司的公募产品规则不一致,会使外资股东无所适从,也会引起不公平竞争和市场混乱。银行和保险机构是中国金融市场的主要资金来源,同类资产管理产品不同的规则和不同的监管主体会割裂中国的金融市场,削弱中国金融业的竞争力。

 

三是厘清牌照内涵,解除金融压抑,疏通直接融资渠道。

 

资产管理市场的无序扩展和扭曲发展主要在三大类业务上体现:第一类是表外信贷业务,这是银行为了规避资本占用和信贷规模控制而开展的业务;第二类是银行、信托公司、保险资管机构以资产管理的名义开展的私募债权融资和私募股权融资业务;第三类是规避监管的各类通道业务。直接融资渠道不畅,对银行信贷过度依赖和金融业务牌照管制过严是市场行为扭曲的重要原因。

资产管理业务的特性是集合资金,由管理人为了投资人(委托人)的利益进行组合投资,进行资产配置。资管业务是为投资人理财、为投资人服务的业务,而银行、保险、信托等机构为特定项目融资而向投资人按份额或比例筹集资金的活动,是为融资方服务的投行业务,本质是私募证券发行。但由于我们的证券范围狭窄,这些产品未按证券发行管理。资金管理人在融资类业务中,同时承担为客户理财组合投资的责任和为融资方发行私募证券的保荐责任双重职责,势必存在职责不清的问题,也容易引起利益冲突。

在缺乏多层次资本市场的背景下,银行、信托和保险资管机构利用客户资源优势开发了私募证券发行业务,确实解决了一些企业的融资问题,但职责不清和利益冲突下的行为扭曲埋下了风险隐患。我们应该制定统一的规则,让银行、信托、保险等机构在开展此项业务时,按照统一规则实行自律监管,在法人内部做好风险隔离,维护市场纪律。同时,我们也应该积极推动多层次资本市场的建设,发展非公开业务的发行和交易市场(场外市场),疏通直接融资渠道,为企业融资提供更多选择。

 

其次要实现新老资管产品和监管职能的平稳过渡

 

“资管新规”发布后,各金融机构陆续开展过渡期内老产品消化和新产品发行等工作,目前普遍面临着存量产品消化进度缓慢与新产品市场接受度不够、接续困难的问题。我们既要面对不规范存量产品退出的阵痛,也要面对防范化解风险导致经济下行的质疑。

中国经济进入调整期,既是国际环境的影响,更是我国经济自身发展转型与政策调整的结果。金融产品供给结构不适应经济发展的需要,这是金融业当前的主要矛盾。规范资管市场、加大改革力度、畅通融资渠道正是为经济的稳健创新发展创造好的金融环境。金融机构要了解自己的产品和客户,要坚守方向,敢于担当,稳步推进各项改革,这样才有利于中国经济的平稳发展,也才有利于金融机构自身的健康发展。在改革发展中尽一分力量不是口号,而是一点一滴的行动。

监管理念的转变、新老资管产品和监管职能的平稳过渡是资管市场规范发展的保障,也是金融业有效防范金融风险、稳健发展的保障。在信息化时代,监管信息共享不是技术难题,障碍来自对金融产品性质和法律关系的认知。抛开资产管理产品信托与委托的法律关系争议,所有的资金受托管理产品是直接融资,由委托人享受收益、承担风险,受托人履行诚实信用、勤勉尽责的义务(信义义务)是没有争议的。这次新修《证券法》将资管产品列入证券范围,授权国务院按《证券法》的原则制定规则,其金融产品的属性已有法律的依据。

直接融资的监管以信息披露、防欺诈为核心。银行是间接融资的机构,存款人不承担银行贷款的风险,只承担银行倒闭的风险。间接融资的监管以资本充足率和流动性管理为核心。两类融资模式有不同的监管原则,因而分属不同的监管部门监管是国际通行做法,即使综合性的监管机构也会由不同的部门执行不同的监管规则。在依法治国、建立现代化治理机制的今天,我们不宜再混淆直接融资与间接融资,也不能混淆直接融资与间接融资监管的原则。对直接融资的金融活动实行独立统一的监管,是理顺监管体系、维护市场秩序的基础,也是向投资人昭示风险、打破刚兑的重要举措。

 

资产管理市场统一监管可以分两步走

 

第一步,先统一产品规则和监管规则。

最近公布的银行现金管理类理财产品的监管规则与货币基金规则基本相同,这是一个好的取向。在规则统一的时候也不必完全拘泥于现有的公募基金规则,对银行设计的公募理财产品,如能管理好流动性风险,我们可以在了解客户风险偏好和风险承受能力的基础上加以借鉴。公募基金应该针对不同客户群体设计不同的投资组合产品,形成投资门槛和资产风险呈连续函数分布的产品供给体系。

另外,银行理财子公司的业务范围只规定了是接受客户委托、代客投资管理,并未限定做公募产品还是私募产品。而证监会对基金管理人做公募基金还是做私募基金有严格的区分。特别是外资控股的银行理财公司成立后,这种制度优势对证监会发牌照的管理人非常不利。《证券投资基金法》第九十六条给私募基金管理人开展公募基金管理留下了法律空间,国际上一些大的资产管理人往往也同时做公募与私募。证监会是否可以借鉴银保监会的做法,减少资产管理人的制度差别。

同时,两会都应对管理人的利益输送行为制定规则加以防范和严格监管。

第二步,将开展资管业务的独立法人机构交由证监会监管;银行、保险、信托机构兼营资产管理配套业务的,可委托银保监会代为监管。

银行理财子公司和保险资产管理公司,这两类机构是开展资管业务的独立法人机构,与基金管理公司本质相同,特殊之处是分别由银行和保险公司发起或控股,今后均应由证监会发放机构市场准入牌照。

“资管新规”过渡期内,各资管机构要开展存量产品化解和向净值化产品转型相关工作,如何保证老产品平稳过渡、保证银行理财子公司清洁起步是一个复杂的过程。目前理财子公司由银保监会发牌照监管是市场平稳发展的需要,但时间不能太长。

资产管理牌照的主营业务是投资管理,投资咨询、产品销售、账户托管等业务是资产管理的配套业务,可实行单项牌照管理制度。资产管理公司牌照,可以开展部分或全部配套业务;银行、保险、信托等金融机构兼营配套业务的,也应当由证监会发放牌照,但可以委托银保监会代为监管其配套业务,证监会有随机检查的权利,发现问题时银保监会可在委托范围内告知证监会并处理,范围之外的应由证监会处理;其他机构开展资产管理配套业务的,统一由证监会发放牌照和管理。

在监管机构统一,监管规则统一后,各金融机构介入资产管理市场的方式,是独资经营还是合资经营,是在基金管理人层面合资还是在银行理财子公司层面合资,是否申请部分业务牌照兼营都可由机构自主选择,这样将有效解除金融压抑,激发市场活力。   

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