摘要：环境污染责任保险实施以来，各地的试点工作稳步推进，全国环境污染责任保险试点工作取得了阶段性进展。但总体来说，我国环境污染责任保险尚处于发展初期，各地发展速度和发展水平不平衡，出现一些企业参保积极性不高、保险企业推进力度不够、环保部门缺乏必要措施等问题。笔者认为，充分分析问题、找出深层次原因，是进一步深入开展环境污染责任保险工作的关键。
环境污染责任保险难推行原因，
笔者认为，环境污染责任保险推行难的原因如下：
首先，国家法律法规未对环境污染责任保险作出强制性规定，环境污染责任保险的推广缺乏法律保障。由于目前的环境保护法并未强制要求企业投保环境污染责任保险，因此，我国现阶段的环境污染责任保险是在缺乏立法的基础上开展的。虽然环境保护部和中国保险监督管理委员会先后发布了两个指导意见，在一定程度上保障其在特定区域和范围内实施，但从这一险种的长期发展来看，缺乏法律保障是制约其发展的一个关键因素。实践表明，环境污染责任保险在试点过程中遭遇的诸多问题中，没有法律保障是其推进中的最大难题 。因此，在环境立法中明确加入环境污染责任保险的内容，是当前环境污染责任保险制度完善的关键。
其次，环境污染损害赔偿责任不明确，环境污染责任保险实施缺乏内在动力。我国在环境污染损害赔偿责任方面的规定并不明确，责任追究主要依靠行政处罚，环境事故的民事责任和刑事责任追究制度不完善，而法律赋予的行政处罚额度有限，许多环境事故肇事者只承担了少量的污染损失，当地百姓和地方政府则承担了大部分的损害，而且受损的环境和生态系统往往并不计入污染损失当中。在这种情况下，企业既缺乏环境风险防范意识，又不承担全部污染损害的赔付责任，因为承担法律责任的成本太低，因此大多不愿意将环境风险管理纳入经营成本之中，也就没有购买保险的需求。这导致环境污染责任保险的推广缺乏内在推动力。
第三，地方试点缺乏国家在政策、资金等方面的支持。我国目前还没有专项资金支持环境污染责任保险试点工作，试点工作的主要经费依靠地方财政支出。试点初期市场经营风险较大，不确定因素较多，因此，一些试点地区的积极性不高。有些地区的政府虽然发布了相关文件，但由于没有出台进一步的行政措施，在执行上级文件方面仅停留在传达阶段，对涉污企业没有提出任何刚性要求和硬性管理措施。这致使企业推诿现象严重，相当多企业对于推行环境污染责任保险尚处于观望状态。
第四，保险公司的经营风险较大，缺乏对投保企业和保险公司的激励机制。在环境污染责任保险开展初期，相关的法律和政策体系不完善，保险公司在经营中很难获得企业的历史污染事故损失、污染风险管控能力等方面的真实数据，要牢牢管控住风险，难度较大。投保企业的风险防范预期和保险公司的盈利预期都很难确定，社会对它的了解度和认可度不高，参与的投保企业和保险公司数量不多，保险公司的经营风险增大很多，因而对环境污染责任保险并不积极。在保险行业业内人士看来，整个社会的环境问题不能指望由保险公司埋单，政府部门应在环保评估、财政投入、监管力度等方面进行综合管理。因而对环境责任保险并不积极。
第五，环境污染责任保险缺乏相应的标准，保险产品定价和损害赔付都缺乏指导。目前环境污染责任保险的推广还面临着许多技术性问题，如国家尚未制定环境风险评估方法、污染损害认定和赔偿标准等。由于缺乏环境风险评估方法，环境风险的识别和量化难度很大，而且行业和企业间的差异也比较大，保险公司很难判断并根据企业的环境风险进行产品定价。此外，由于缺乏国家环境污染损害认定和赔偿标准，保险公司往往从保护自身利益角度出发制定赔偿条款，导致大多保险产品出现赔偿范围窄、免责条款过多等问题，削弱了它的公益性，盈利性特征过于明显。因此，相关标准的缺失，已经影响到环境污染责任保险的推广程度和政策目标。
推进环境污染责任保险对策措施，
鉴于当前情况，笔者认为，推进环境污染责任保险应从以下方面入手。
第一，以环境保护法修改为契机，将环境污染责任保险的相关条款纳入国家和地方立法。明确环境污染责任保险制度建设的强制性方向以及过渡措施，明确环境污染损害赔偿的原则、主体、范围、标准、举证责任、请求权时效等。明确对企业未参保的责任追究，通过法律责任的制度约束，为推行环境污染责任保险提供法律保障。环境保护法修改中，可以参照公安部推进机动车交通事故责任强制保险的做法。 2003年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《道路交通安全法》第十七条规定：国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。2006年3月1日国务院第127次常务会议通过的《机动车交通事故责任强制保险条例》，对机动车交通事故责任强制保险的范围、征收、处罚等作出详细规定。正是基于此，机动车交通事故责任强制保险得以顺利推行。
第二，以企业管理信息公开为平台，构建信息资源共享机制。环保部门落实企业管理信息公开，逐步实现政府、银行、保险等部门对信息资源共享，为保险公司在勘查、定损与责任认定上提供支持，把控灾害损失风险，准确进行环境责任保险的费率厘定和产品开发。发挥保险是政府和环境责任主体之间市场化的“第三只眼”作用，督促企业参与风险与隐患排查。同时，运用保险费率与企业安全环保管理水平挂钩的杠杆机制，能够强化责任主体的内在压力，鼓励参保企业降低污染排放总量和程度。
第三，以环境污染责任保险的强制性为重点，出台具体政策措施落实。由于环境污染责任保险具有很强的社会公益性，因而具有社会管理和保障的功能，是一种社会性比较强的社会公众产品。但是，从目前来看，环境污染事故频繁发生，公众的环境意识逐渐增强，而企业方面对于自己造成的环境污染赔偿义务，或者无力支付，或者不自觉、不主动、不愿意支付。因此，环境污染保险的购买必须带有强制性，特别是对于那些重污染、高风险的企业。只有这样，才能迅速、有效地应对企业经营活动造成的环境污染事故，更好地体现保险的社会管理功能，特别是体现这一险种的社会公益性。可以参照《机动车交通事故责任强制保险条例》的做法，如第四条中，规定对未参加机动车交通事故责任强制保险的机动车，机动车管理部门不得予以登记，机动车安全技术检验机构不得予以检验。第三十九条规定，机动车所有人、管理人未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留机动车，通知机动车所有人、管理人依照规定投保，处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的两倍罚款。因此，要制定对未参保企业停产整顿、保险费的两倍罚款直至关停等强制措施。
