2021年7月，欧盟委员会公布“Fit for 55”一揽子减排计划提案，包括实施更严格的碳交易体系并扩展碳交易实施范围、为防止“碳泄露”建立碳边境调节机制(以下简称碳关税)等13项措施。
1.欧盟碳关税推出的时代背景和内涵
2019年12月，欧盟委员会公布《欧洲绿色协议》，提出温室气体减排目标，计划到2030年温室气体排放量比1990年水平减少55%，在2050年成为第一个实现碳中和的大陆。此次公布的“Fit for 55”提案即为落实该目标的具体举措。欧盟碳关税是指欧盟进口商在进口商品时需向欧盟专门管理机构登记注册，申报进口产品总量和产品所含碳排放量，为超限排放量购买证书，价格以欧盟碳市场配额拍卖价格为参考。
从征收范围看，碳关税初期将主要覆盖碳排放高、“碳泄漏”风险高、实施可行性高的5个行业，即钢铁、水泥、化肥、铝和电力，而且只针对此5类产品生产过程中的直接排放，近期不会涉及上述5类原材料的下游终端产品(例如汽车、机械零件、铝制品等)及间接排放。除已经参与欧盟碳排放交易机制或拥有与欧盟相关联的碳排放交易系统的第三国或地区外，从其他非欧盟国家进口上述产品都将包含在碳关税征收范围内。
从征收方式看，欧盟进口商在每年5月31日之前需申报上一年进口到欧盟的产品总量和这些产品所含的碳排放量，碳排放信息由非欧盟生产商告知欧盟进口商，由进口商按规定报告碳排放量，并购买相应份数的碳关税证书。
每份证书价格将根据欧盟碳排放交易机制每周平均拍卖价格计算。
从征收时点看，2023-2025年是过渡阶段，产品进口商仅需履行产品碳排放报告义务，欧盟不征收任何费用。欧盟各成员国将设立相关业务主管部门，建立第三国制造商排放数据库，明确成员国进口商参与资格。从2026年开始，欧盟将逐年减少生产企业10%的碳排放交易机制免费配额，直至2035年完全取消免费配额，同期成员国主管部门开始出售碳关税证书，进口商将根据进口产品生产过程中产生的超限排放量支付碳关税。
欧盟计划征收碳关税主要有四方面考虑：一是希望巩固全球气候行动领导者地位。欧盟是全球气候领域先行者，在推动全球气候谈判、内部碳排放交易制度建设、提供全球绿色减排资金、对发展中国家开展气候援助等方面长期扮演重要角色。随着全球绿色经济兴起，欧盟希望继续维持在全球气候治理和规则制定领域的领导地位。二是希望避免“碳泄漏”，改变产业竞争劣势。欧盟委员会认为，随着欧盟提高气候目标，非欧盟国家实行相对宽松的环境和气候政策，会产生巨大的“碳泄漏”风险。此外，欧盟成员国减排成本增加，导致制造业生产成本上升，部分欧盟企业将碳密集型生产转移至国外环保政策宽松地区，或更多进口境外低成本碳密集型产品，将导致欧盟相关产品市场份额下降。为了避免因大力减缓气候变化而导致欧盟企业面临不公平价格竞争，欧盟试图通过征收碳关税提高相关进口产品价格，改变不对等环境约束对欧盟企业竞争力造成的影响。三是贸易保护新手段，欧盟希望抢占规则制定权。目前欧盟正在积极引领全球绿色发展规制建设，包括推出《欧洲气候法》、碳关税、碳税、碳交易机制等。欧盟希望把碳关税纳入WTO改革进程，将国际贸易跟环境、劳工、人权、ESG等议题挂钩。碳关税究竟是环境保护方式，还是贸易保护主义新手段，值得关注。四是缓解财政紧张状况，补贴低碳产业发展。为缓解疫情对经济影响，欧盟各国加大了对企业和家庭的财政支持，导致成员国财政赤字和债务水平快速上升。预计2021年欧盟财政赤字总额将达到GDP的7.5%，较2019年提高7个百分点，为1995年以来最高(图17)。在此背景下，碳关税可以成为欧盟一项新的财政收入来源，缓解财政紧张状况。根据欧盟委员会测算，碳关税每年大约可以为欧盟带来50-140亿欧元额外收入。碳关税收入将用于支持欧盟7500亿欧元恢复基金，帮助欧盟成员国在新冠疫情后恢复经济，推动低碳产业发展。
图17：欧盟财政赤字和政府债务总额占GDP比重变化情况
资料来源：Wind，中国银行研究院
2.欧盟碳关税实施前景
碳关税引发全球广泛担忧，后续推进面临较大阻力。WTO、联合国等国际组织对碳关税持保留态度，认为其违反WTO规则，诸多法律事项需进一步研究。2021年7月5日，WTO上诉机构前任主席、美国WTO专家James Bacchus教授发文表示，欧盟的这项提议可能导致新的贸易对抗，要符合WTO相关规则仍有许多法律事项需要解决。联合国贸发会议代理秘书长迪朗表示：“气候和环境考虑是政策关注重点，贸易也不能例外。欧盟碳关税是其中选项之一，但它对发展中国家影响需要认真考虑”。从WTO规则一致性、适用范围及正当性三方面看，碳关税的生产足迹属性和贸易限制属性使其难以符合WTO的核心原则。中国、沙特、菲律宾、巴西、印度等发展中经济体也普遍反对欧盟征收碳关税，认为其是绿色贸易壁垒，未体现“共同但有区别的责任”，会扭曲包括商品、服务和就业在内的整个贸易价值链。
欧盟可能面临贸易报复，成为“低碳孤岛”。碳关税本质上是一种单边措施，无原则地把气候问题扩大到贸易领域，既违反WTO规则，冲击自由开放的多边贸易体系，也不符合《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》的原则和要求，将助长单边主义、保护主义，伤害各方应对气候变化的积极性和能力。对于欧盟来说，此举可能招致各国贸易报复。各国可能降低相关产业对欧盟出口，与欧盟进行贸易切割，或者对自欧盟进口产品采取更加严厉的报复性关税举措。届时，欧盟将不但难以成为国际低碳经济中心，甚至可能成为“低碳孤岛”。
此外，欧盟实施碳关税还需要解决碳足迹测算的准确性、与欧盟碳排放交易机制对接、避免对实施碳税的国家二次征税、存量排放和当前排放、生产和消费责任划分等技术性问题。发展中国家生产的工业品很大部分是由发达国家消费，在国际产业分工格局下，发展中国家替发达国家消费“买单”。其中责任如何厘清，需要进一步探讨。
3.碳关税对全球经济造成负面影响
以亚洲开发银行公布的2019年全球多区域投入产出表为基础数据，运用全球多区域静态可算一般均衡模型对碳关税的经济影响进行预测分析，可以得到碳关税政策实施情况下，各个国家和地区在GDP、消费、出口等方面的变化。
俄罗斯、英国、东盟、中国对欧盟相关行业出口较多，所受影响大于其他国家和地区。从对各经济体GDP影响看，受负面冲击最大的是俄罗斯，在碳关税政策实施情景下GDP将下降0.06%，欧盟、东盟和中国GDP也将出现0.02%的降幅，而美国和英国GDP几乎不受影响。从对各国出口影响看，受负面冲击最大的是欧盟，出口降幅为3.34%，碳关税无法实现欧盟提升产业竞争力的目的。其次是俄罗斯、中国和东盟，降幅分别为0.43%、0.34%和0.02%。出口方面的最大受益方是英国，由于环境规制标准与欧盟类似，将获得部分转移替代生产，使得出口增加0.26%，其次是美国，出口将增加0.03%。从对各国消费影响看，受负面冲击较大的是中国和东盟，国内消费降幅分别为0.06%和0.03%。俄罗斯和欧盟消费将分别增加0.41%和0.33%(图18)。
图18：碳关税对各国家和地区整体经济的影响
资料来源：中国银行研究院
在碳关税影响下，各国家和地区不同行业产出也会受到影响。从行业角度看，农林牧渔、木材制造、采矿、金属制品等能源和资源密集型行业产出下降幅度较大。机械设备制造、交通装备制造、食品饮料等行业在不同国家间的替代效应较明显。从国家角度看，碳关税对欧盟各行业产出负面影响最大。可能是因为碳关税导致进口产品价格上升，进而导致欧盟物价水平上涨，抑制了生产。作为欧盟重要的能源资源供应国，俄罗斯相关行业的产出水平也有较大幅度下降。对中国来说，机械设备制造、采矿、金属制品、电力产出将遭受负面冲击，而食品饮料、交通装备制造、纺织等行业可能会承接一些转移生产(图19)。
图19：碳关税对各国家和地区不同行业产出的影响
资料来源：中国银行研究院
短期看，碳关税会对中国高碳行业对欧盟出口造成一定负面影响。但是，在碳达峰、碳中和目标下，中国经济社会将实现广泛而深刻的绿色低碳转型，高碳排放、高耗能行业正在积极制定低碳发展战略，相关降碳行动正有条不紊开展，全国碳排放权交易市场逐渐发展完善，碳定价机制将更加成熟有效，将弱化碳关税影响。
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